（交通部行政审批制度改革工作概述）

　　党的十四大以来，交通部积极推进交通运输业的市场化进程，以改革创新的精神，加快建立统一开放、竞争有序的道路、水路运输市场和交通建设市场。在社会主义市场经济条件下，对交通运输市场管什么、如何管的问题也进行了积极的探索。经过近10年的努力，我国交通运输市场资源配置的基础性作用显著增强，运输市场经济调控体系框架初步建立。随着改革的深入和政府职能的转变，交通部门对交通经济的直接管理将逐步转向间接调控，越来越多地运用经济手段、经济政策、经济法规和必要的行政手段调控交通运输经济运行。在这种情况下，进一步改革行政审批制度，规范行政审批行为不仅是转变政府职能，健全和完善宏观调控体系的重要任务，也是依法治国，从严治政，从源头预防和治理腐败工作的有效手段。

一、提高认识，统一思想，增强推进行政审批制度改革的紧迫感和责任心

　　2000年5月21日，朱镕基总理在国务院法制办公室《关于政府部门对国有企业进行审批管理有关情况的报告》上批示指出：“我认为各部门应该总结历史经验教训，究竟‘审批’有多少效果？‘审批’能否适应社会主义市场经济的要求？”

　　学习和贯彻朱镕基总理的这个批示，认真进行行政审批制度的改革,是落实党的十五大、十五届五中、六中全会精神，落实江泽民同志“七一”重要讲话和“三个代表”的重要思想的具体体现。交通部党组在学习中认识到，改革开放以来，交通系统虽然已经进行了几次大的行政体制改革，在改革中也越来越重视政府职能的转变，政企分开取得了较大进展，企业已经全部脱钩，部分政府职能已转移给企业、社会团体和中介组织，交通部门的宏观调控、监督检查、提供服务等职能得到加强。但从市场经济发展的需要，特别是目前我国已经加入了世贸组织，从WTO规则的要求看，我们交通部门的职能转变还没有到位，

　　首先表现在行业管理中的“错位”、“越位”、“缺位”的问题还比较突出，各级政府交通主管部门仍管了一些不该管、管不了、也管不好的事。而许多该管的事却没有管好、管住，即当“裁判员”，又当“运动员”的问题普遍存在。其结果直接导致了部分地区封锁、行业垄断，以及在政策执行上的“上有政策，下有对策”。这些问题的存在客观上阻碍了运输经济的发展以及商品自由流动和配置，不利于全国统一市场的形成。

　　其次是仍习惯用“内部文件”、“行政命令”等随意性大、透明度低的管理方式开展工作，“暗箱操作”、随意裁决等问题时有发生。在行政过程中，屡屡出现内部文件的权威大于部门法规政策，部门和地方规定大于国家法律法规的现象，甚至有时依据内部决定或领导口头指示就可以改变或变通既定规则的执行。

　　三是行政审批事项过多过细，办事程序过于繁琐，彼此推诿、公文旅行、效率低下、长官意志等官僚主义问题仍然大量存在。部分机关司局和地方交通部门热衷于行使权力，承担责任却不足，而且出现了政府权力部门化、部门权力利益化、不当利益合法化的非正常现象。进而导致滥用权力、权钱交易、以权谋私、以权徇租等消极腐败问题，损害了交通部门的形象。

　　因此，改革交通部的行政审批制度，关键要做到彻底转变管理职能和管理方式，改变过去管理工作中无所不包、无所不能的传统习惯。从直接管理运输经济活动向监督、服务运输经济行为转变，从侧重微观市场准入向全面规范市场主体转变，坚持有所为，有所不为。

二、加强领导，精心组织，工作到位，防止清理整顿工作走过场。

　　根据《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》的具体要求，交通部及时成立了以分管部长为领导，由体改法规、纪检监察、人事劳动等部门负责人组成的行政审批制度改革工作领导小组。在组织部机关各司局认真学习、领会国务院33号文件通知精神，吃透行政审批制度改革的具体实施要求和5项原则的基础上，确定了“解放思想，实事求是，充分发挥交通运输市场在资源配置中的基础性作用，把制度创新和从严治政摆在突出位置，努力突破影响交通生产力发展的体制性障碍，加强和改善宏观调控，规范行政行为，提高行政效率，推进交通部门的廉政建设”这个指导思想。结合交通行业管理工作的实际，把清理整顿交通经济事务的行政审批作为重点，对涉及道路、水路运输市场、运输安全、运输服务收费等方面的行政性审批进行认真清理，抓住项目审批这个重点，结合开展党风廉政建设和反腐败斗争，深入调查研究，采取有力措施，积极推进行政审批制度的改革。

　　一年多来，我部在国务院法制办和国务院行政审批制度改革工作领导小组的指导和协助下，清理行政审批工作取得了一定的进展。截至去年年底，我部共清理出行政审批项目86项。经过部内各有关部门认真、细致的讨论研究，并召开了有专家、学者以及企业代表出席的座谈会、论证会，最后由部长办公会议研究决定取消21项审批，占审批项目总数的24.42 %；保留62项，占审批项目总数的72.09 %；建议改变管理方式的3项，占审批项目总数的3.49 %。

　　在清理过程中，我部按照国发33号文件和国审改发1号文件的总体思路和具体规定，采取了以下做法：

　　一、对所有清理出的行政审批项目，严格进行法规核实。按照合法原则的规定，对各司局提出的审批项目，通过查阅档案，文件检索，专家咨询等形式，逐项进行法规依据的核对，认真界定法规条文在行政审批项目中的体现。前后共查阅100多个法律、法规文件，近千个条款。

　　按照清理整顿标准，国务院部门及其内设司局文件设定的行政审批项目应予以取消。我们在审核分析这部分项目时认为，党的十一届三中全会后，我国公路、水运交通是最早走向市场的行业。“有路大家行车，有水大家行船”这个市场开放已近20年，交通部门对交通运输市场的管理也摸索了近20年。由于我国交通运输立法比较滞后，特别是道路运输至今尚无法律和行政法规可依，这种情况下，随着我国社会主义市场经济和交通事业的不断发展，交通主管部门通过部门规章和一些规范性文件进行有效的宏观调控，对维护交通运输市场秩序，合理地进行资源配置和规范市场，防止国有资产流失起到了十分积极的作用。本着在《立法法》颁布以前，部门规范性文件视同部门规章的原则，在对这类审批项目的清理时，我们提出了对那些虽然没有法规做依据,但行业管理中又暂时不可缺的审批，比如对运输线路、运输经营的审批。由于我国目前交通运输所有制结构比10年前发生了很大的变化，在道路客、货运输结构中，民营、私营和个体运输业户的比重已占80% 以上，由于这些从业户数量的粗放式增长，以及单位运力过小和家庭式管理方式的弱点，阻碍了运输资源的合理分配，也不利于现代运输市场准入制度的建立。因此，积极引导他们维护正常的市场竞争和市场秩序，逐步建立起一个次序井然、运转良好的规范的交通运输市场，还需要有一个过程。因此我们希望国务院和人大能够加快立法的速度，尽快用法律法规的形式予以确定，特别是交通行业目前迫切需要的《道路运输条例》和《港口法》，以保证行政行为的合法性。

　　按照合法原则规定，“法律和行政法规对某一事项已经作出规定，但没有设定行政审批，国务院部门规章或者文件自行设定的行政审批也要取消”。我部的审批项目中，一部分就属于这种情况。法律、法规中没有明确的文字表述，或者只是规定了某件事项由行业主管部门管理或主管，那么主管部门去用什么手段实现管理，是否就只有行政审批是唯一的手段，这样理解在当时的历史条件下可能是必要的，但用现在的观点看，显然已经不符合清理整顿的精神，也不符合社会主义市场经济的发展规律。对这一类审批项目我们也提出了暂时保留，逐步取消的建议和理由。

　　二、对所有清理出的行政审批项目，进行合理性分析。根据合理原则，按照适应社会主义市场经济发展的要求和行政审批的功能，以及有利于政府实施有效管理，重点分析审批项目中是否体现政企分开、政事分开和发挥市场机制、资源配置和结构调整的作用，并结合交通行业管理自身规律和要求，认真界定出合理原则在行政审批项目中的体现。

　　我部的86项审批中，有50多项是直接或间接针对企业的。比如对运输经营活动的审批（包括运输方式、运输线路、运输资质等等），这是一种规范市场特别是资源配置的有效途径，是政府工作的一项重要职能。公路、水运的市场准入和法定经营活动的审批行为涉及到哪些收哪些放，是全放还是部分放等问题，目前还暂时不能通过取消审批就能一下子解决的问题。对于这部分审批项目，我部分别提出了保留和取消的意见。

　　关于重复审批和交叉审批的问题。根据国务院清理标准和法规要求，“通过一道行政审批能够解决问题的，就不许再设定其他形式的行政审批”。虽然在我部的审批项目中这种情况占的比例不太大（只有5项），但相互牵扯到业务司局之间的工作职能，往往为处理一件事情，大量的精力耗费在扯皮上。因此，我们对涉及这类审批项目提出了合并的建议。

　　三、对所有清理出的行政审批项目进行效能、责任和监督的界定。行政许可是一项重要的行政权力，应该与责任挂钩、与利益脱钩。我部的行政审批项目中，也有一部分只体现了权力而没有相应的责任。由于权责不分和不履行监督责任或者监督不力，出现过个别部门和人员滥用职权、以权谋私的情况。

　　在我部的行政审批项目中，有二种情况的项目审批是涉及到责任和监督不清的问题。一种是：由交通部设立审批项目，但交通部又不直接进行行政审批，而是由低一级交通部门或其他行政机构具体执行的审批。这种情况关键是审批责任和监督责任界定不清。比如发生行政纠纷或经济纠纷时，执行者可以说是依据交通部的文件规定办事；而交通部更会强调规定是我们发的，但自由裁量权在执行者身上，所以谁都可以不承担责任，也无法进行监督。第二种是：部分审批项目的内函太大（包含的内容），由于分不清谁是行政许可的主体，所以无法界定效能、责任和监督。比如：《船舶安全预防污染证书、文书》、《船舶登记证书》、《公司安全预防污染资质》等，由于这些审批是历史形成的一种按国际惯例执行的必要程序，很难归为一个具体的审批内容，因此界定谁是责任人，谁是监督人比较含混。我部通过这次清理，将重新研究调整和规范的方法。

　　通过上述工作，我部初步形成了清理整顿的建议，这个初步意见，已经正式提交到国务院行政审批制度改革工作领导小组。

三、继续推进交通部行政审批制度改革工作

　　尽管我们在清理行政审批工作方面取得了一定进展，但是与发展社会主义市场经济、推进依法行政，从严治政的要求相比还有相当的差距，例如，一些应该交给市场调节和企业决策的事项还未能完全交给企业、市场；部分需要保留的行政审批事项还程度不同的存在着审批制度不健全，效率不高，监督机制不完善等问题。对这些问题，我们要以与时俱进的精神，加快制度改革和制度创新，采取有效措施认真加以解决。

　　今年，我部将按照这次会议的要求，继续在国务院行政审批制度改革工作领导小组的领导下，在彻底清理现有行政审批项目的基础上，按照依法行政和建立社会主义市场经济体制的要求，紧密结合交通部门的实际，增强政治责任感和工作主动性，克服各种思想障碍，继续抓好行政审批制度改革工作的落实，着力从以下几个方面推进工作：

　　一、加强法制教育，提高行政人员的法律素质。邓小平同志指出：“加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人，尤其要教育广大干部树立正确的法律意识和法制观念”。要按照党的十五大精神，加强行政人员的法制教育，不断增强依法行政的意识。特别是各级领导干部要带头学法、用法，熟悉和掌握法律知识，依法履行职责，提高依法行政的能力和水平。要继续抓好机关工作人员法律知识的培训工作，并将法律知识的考核作为机关工作人员考核的主要内容。通过深入持久的学习、宣传、教育和各项制度建设，努力造就一支政治坚定、公正清廉、纪律严明、作风严谨、精干高效的高素质行政执法队伍。

　　二、加强行政立法工作，为依法行政创造法制条件。完善法制环境，是规范市场主体和行政执法主体行为的有效手段，也是遏制腐败滋生的重要保证。交通部要加快宏观调控和地方调节相关法律、法规的起草工作。尽快出台《港口法》、《收费公路管理条例》，制定《道路运输管理条例》，修订《内河交通安全管理条例》和《水路运输管理条例》以及配套法规和规章。健全执法责任制，按照法律、法规规定的权限和程序行使职权，严格依法行政，堵塞项目审批有可能引发腐败的缝隙。要把制定新的法规与修订现行法规结合起来，及时清理与国家新制定出台的法律、法规不相适应的法规，保持法规体系的有效性、统一性和连续性。

　　三、建立责任追究制度，完善“约官又约民”的双向制约机制。一方面各级交通主管部门要以法律为准绳管理交通事务，要求企业、法人或其他组织依据法律享受权力、履行义务，对不正当行使权利和不很好履行义务的企业、法人和其他社会组织依法追究法律责任；另一方面，对各级交通部门的工作人员也必须依法管理，接受法律的制约，从而确保企业、法人和其他社会组织依法享有广泛的权利。只有建立行政责任追究制度才能真正做到依法行政。要严格执行《行政复议条例》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》《和国家赔偿法》，以此防止和减少违法行使职权现象，转变行政机关工作作风，提高行政水平，促进行政机关依法行政。同时，对那些滥用职权违法行政、有法不依、违法不究的工作人员，坚决按党纪国法严肃查处。

　　四、严格审批程序，规范运作方法，提高审批环节的透明度，对继续保留的审批事项作出科学的规范，建立健全对审批权力的监督制约机制；严格审批内容，明确审批条件，减少审批环节，简化审批手续，确定审批时限，制定严密的审批操作规程和标准，最大限度地减少审批部门和人员的自由裁量权。利用我部正在筹建的无信息网络系统，建立行政审批信息平台，公示必要的审批项目，提高群众的参与度，让企业和群众了解审批立项的有关政策，清楚项目审批的范围、条件、程序、时限和结果。

 　　五、加强审批监督，严肃责任追究制度，预防审批环节滋生腐败现象。要把事后的责任追究和惩处与事前教育、事中监督有机结合起来。进一步完善公务活动廉政、勤政情况反馈制度，疏通社会监督渠道，自觉接受系统、地方和群众的监督。要把审批项目作为交通系统各级领导抓党风廉政建设的一项重要工作目标，实行全过程管理，不仅要管好项目的审批，而且要过问项目承办人的廉洁从政情况。继续搞好干部的轮岗交流，从组织上消除关系网。重点抓好管理人、管钱、管物和掌握审批权力等重要岗位人员的党风廉政教育，增强拒腐防变的免疫力。对违反程序、违规操作的行为一经发现，严肃处理。