福建省交通厅

　　福建地处东南沿海，与台湾隔海相望，全省土地面积12.14万平方公里，人口约3500万，全省行政区划为9个设区市、85个县（市、区）、1025个乡（镇）、15123个行政村。
　　由于历史原因和受地理条件的限制，福建省农村公路建设发展相对缓慢，长期来主要以修简易路、求“通”为主，全省尤其是山区农村公路“两低一弱”（技术等级低、路面硬化率低、抗灾能力弱）状况突出，农村公路通达通畅问题未得到根本改善，制约了农村经济的发展。在农村公路建设的起步之年2003年，全省仍有87个乡（镇）和约8000个行政村的约4万公里的通达公路路面没有硬化。根据《福建省农村公路发展规划》，全省农村公路总里程约10.1万公里，其中县道约1.3万公里，乡道约5.1万公里，村道约3.7万公里。
　　加快农村公路建设，不仅是建立完善公路交通网络的迫切要求，也是解决“三农”问题，加快农村小康建设，构建和谐社会的需要。“十五”后期，福建省政府根据本省经济和社会发展战略以及国家关于加快农村公路建设的总体部署，结合《福建省农村公路发展规划》，决定在全省实施“年万里农村路网工程”，计划投资140亿元，建设约4万公里的通乡通村公路路面硬化工程，到2010年全省要基本实现乡镇和建制村通达公路路面硬化的目标。
　　“十五”之前，福建农村公路建设按照常规管理，省补资金主要以“撒胡椒面”方式安排，补助标准低，全省1.5万多个建制村基本都安排过补助，但地方配套资金难以落实，绝大多数项目无法完成，各级职责不清，挪用资金严重，管理效率低下，发展步伐缓慢。
　　农村公路以下两个特点，决定了常规管理方式必然产生上述结果：
　　（一）单个项目规模小但项目点多面广，管理难以到位
　　农村公路主要以满足农民基本生产生活出行为主，建设等级要求不高，基本沿老路改造，主要工程量集中在路面工程上，而且绝大部分项目里程很短，项目投资规模较小。但是，由于村落分布很广，项目点就多，总体所涉及的面就广，管理难以到位。
　　（二）公益性强，群众参与积极性高，计划性较差
　　农村公路建设是改善农民日常生产生活条件的基本要求，直接涉及农民切身利益，社会公益性很强。但是，在目前社会经济条件下，各级政府还没有足够的财政能力提供全部资金支持。因此，除各级政府安排资金补助外，还允许沿线农民自觉自愿参与农村公路建设。农民也往往以“用自己的双手，建设自己的家园，改善自己的生产生活条件”为目的，积极自愿地参与农村公路建设。因此，农村公路项目建设安排，易受沿线群众建设积极性等主观因素影响，计划性较差。
　　实践证明，由于农村公路存在上述特点，常规管理模式难以适应其健康发展的需要。

　　一、农村公路管理机制，实施“以奖代补”

　　 “十五”以来，福建省交通厅在认真总结农村公路建设历史经验和教训的基础上，根据农村公路建设的具体特点，开拓思路，坚持实事求是和制度创新，通过广泛调研和不断调整充实完善，形成了目前“以分级管理为前提、以鼓励加快发展为核心、以强化建设质量为手段”的农村公路“以奖代补”管理新机制。
　　（一）加强组织机构，实行分级管理，明确各级职责
　　省政府成立了由分管副省长任组长，省交通厅厅长任副组长，省发改、国土、财政、审计、交通等部门分管负责人任领导小组成员的省农村公路建设领导小组，负责研究、协调和解决农村公路规划、计划、资金安排、工程建设等重大问题。领导小组下设办公室，挂靠省交通厅负责具体日常工作。设区市、县按照此模式也成立类似机构，加强管理。
　　针对农村公路建设的特点，省交通厅按照权责一致的原则实行分级管理，制定了《福建省农村公路建设管理实施细则》等办法，明确农村公路建设各级管理职责。同时，各设区市、县（市、区）交通主管部门也相应制定管理办法，规范管理农村公路建设。
　　按照权责一致的分级管理原则，农村公路建设从前期工作审批、质量监督到竣工验收等全过程由设区市或县（市、区）审查审批，规范管理。分级管理机制的建立，强化了地方各级的管理职责，充分发挥了地方各级的建设积极性。
　　（二）创新管理机制，资金“完工兑现”，鼓励加快发展
　　省级投资政策和管理方式，是引导农村公路健康、有序发展，确保实现规划预期目标的关键。为此，省交通厅针对农村公路具体特点，创新农村公路管理新机制，建立农村公路项目库，以项目库替代年度计划项目进行管理，补助资金实行“两头双核、完工兑现”机制。它必须由以下三个内容组成：
　　1.建立并公布项目库，以库立项
　　遵照国家对东部省区农村公路建设的总体要求以及《福建省农村公路发展规划》，按照2010年全省基本实现建制村通硬化公路的“年万里农村路网工程”发展目标，福建省建立了农村公路项目库，项目库内项目事实上是长期规划框架内的一个阶段性（近期）规划建设的项目。项目库经省发改委批准，由省交通厅正式下发执行，以库立项。
　　建立项目库，是实施“以奖代补”机制首要的前提条件。只有项目库内的项目才具备补助资格，只有这样才能确保全省按规划发展目标推进。同时，纳入项目库内的项目视同纳入计划，无需再报年度计划，只要条件具备就可以开工建设，鼓励加快发展。项目建成后，全省按照项目库格式要求，每2个月一次统一申报省交通厅安排补助。
　　为解决农村公路项目点多面广、补助计划管理难度大的问题，省交通厅专门开发了交通地理信息管理系统，通过现代科技手段加强管理。
　　2.制订并公开补助标准，体现公开、公平、公正
　　福建省交通厅根据全省各县域范围内地形地貌特征和经济发展水平，通过对沿海地区与内陆山区经济水平的差别、沿海与山区地形条件的不同、公路建设造价的差别以及地方配套资金筹措的难易等各种因素的综合分析，制定农村公路建设省级补助标准。同时，对经济特困地区和山区少数民族地区再适当增加补助。考虑到先易后难的农村公路发展特点，该补助标准根据发展的不同阶段适时调整，以确保达到规划预期目标。
　　根据福建台风多、雨水多，养护资金匮乏，简易沥青路面寿命短的问题，以及全省水泥地材丰富、质高价低，水泥混凝土路面施工技术完备、利于群众参与、养护费用低等优势，福建省交通厅鼓励农村公路采用水泥混凝土路面。
　　分类制定合理的补助标准并向全社会公开，是 “以奖代补”机制实现公平、公正的保障。它使农村公路项目业主可以事先知道上级补助额度，促进地方配套建设资金的落实和有效拼盘建设资金，适应了农村公路建设发展实际。
　　3.明确补助资金拨付条件，使资金补到实处
　　省补资金实行“两头双核、完工兑现”的补助方式。对各地申请补助的项目，省交通厅首先与项目库进行核对，属于项目库内的项目，再由省安排进行质量抽检，即建成前和建成后的“双核”。省抽检合格的项目，按实际完成规模拨付补助资金。省交通厅每两个月安排一次全省性质量抽检。对建设里程较长的项目可以按照不低于3公里路段的标准分段建设并安排省补资金。
　　“两头双核、完工兑现”的补助方式，使省补资金补到实处，是保障农村公路建设质量的关键。它有效避免了年度计划资金的闲置，避免资金挪用，使之发挥最大的投资效益，同时，也极大地促进了全省农村公路建设质量的提高，做到“建设一条、改善一条，发挥效益一条”。
　　为加强全省农村公路建设质量的监督，省交通厅成立农村公路建设联络督查组。联络督查组挂靠省公路局，主要负责监督检查全省农村公路建设组织管理、工程进度、工程质量、施工安全和资金使用，负责每两个月一次的全省性农村公路质量抽检，同时做好农村公路建设过程中的技术指导、管理培训、宣传和课题研究等工作。

　　二、福建“以奖代补”机制的实施成效

　　福建省农村公路“以奖代补”管理新机制，有效解决了以往农村公路建设存在的各种问题，适应了农村公路建设特点，实现了“公开、公平、公正”，得到社会各界广泛赞誉，被誉为“阳光工程”、“德政工程”。
　　（一）有效促进全省农村公路的快速发展
　　在中央高度重视农村公路建设工作，把农村公路建设作为解决好“三农”问题的重要前提和基础条件的政策推动下，在省农村公路“以奖代补”管理新机制的引导下，全省农村公路建设出现你争我赶的良好态势，形成了“公开、公平、公正”的发展氛围。市、县各级相继出台配套政策，激发了农民自觉参与修路的热情，农民纷纷自发以各种民间组织形式积极、踊跃参与项目建设管理，极大地促进了农村公路的快速发展。
　　“十五”期间全省完成农村水泥砼2.1万公里，2005年底基本实现全省乡镇通达公路硬化，厦门、泉州两市率先实现通建制村公路硬化目标。“十一五”第一年全省又完成农村水泥砼5300公里。
　　（二）农村公路建设质量得到有效控制
　　从管理角度看，福建省农村公路“以奖代补”管理机制注重建设项目核准（入库核准）和建成后质量抽检，以及建设过程中的监督的“两头双核一监督”工作，是按照分级管理原则强化监督的具体表现。“两头双核一监督”工作既发挥了地方建设积极性，加大了项目建设的灵活性，又确保了省补资金真正补到实处。同时“两头双核一监督”工作极大增强了各级交通部门规范管理的意识和广大农民的工程建设质量意识，促使他们积极参与项目建设全过程管理，有效促进了农村公路建设质量的稳步提高。
　　2003年全省农村公路项目省级抽检合格率为85.9%，2004年为91.5%，2005年为97.5%，到2006年达到98.5%。农村公路建设质量提高了，真正得到实惠的是老百姓。
　　（三）促进农民生活水平的提高，推动农村社会经济发展
　　农村交通条件的改善，解决了交通闭塞制约农村社会和经济发展的瓶颈问题，极大地推动农村经济和社会协调发展，促进了农民收入的提高，使众多农民兄弟走出泥泞，走上了致富路，加速了建设小康社会的进程。如莆田市坪盘村，人口1100人，多年来由于交通不便、信息闭塞，经济发展落后，通村公路建成后，该村枇杷每斤增收0.8元，村民年增收达120万元，仅枇杷1项人均就增收1100元。此外，外地客商到该村投资建设猪场95个，总投资达2800多万元，养殖生猪8万多头，每年可直接减少农产品、化肥、猪饲料等中间运输费用达80多万元。
　　（四）为拓宽农村公路建设资金渠道奠定基础
　　福建省农村公路“以奖代补”管理机制，得到交通部、财政部、审计署和国家发改委的赞赏，得到了的福建省委省政府的高度评价。经省委、省政府批准，中央安排给福建的农村公路国债资金由省交通厅统借统还统筹使用。同时，在中央有关部委支持下，福建省交通厅依托“以奖代补”管理平台，以“部门贷款”的形式，向世界银行申请并已获得1.0亿美元的贷款用于农村公路建设，这是世行在我国首次用“部门贷款”方式支持农村公路建设，体现了世行对福建“以奖代补”管理机制的充分信任和肯定。

　　结束语

　　福建省农村公路“以奖代补”管理机制，是坚持实事求是、注重实际成效、敢于制度创新的成果。为实现农村公路又好又快发展，在交通部的大力支持下，福建省交通厅将针对农村公路不同发展阶段存在的问题，继续开拓思路，勇于探索和创新。目前，针对经济特别困难、剩余任务又特别重，农村公路进入攻坚战的县(区、市)，交通厅在现有“以奖代补”政策基础上，正在采取“一县（市）一议”方式与各县签订农村公路建设协议，采用更具针对性的统筹奖励和激励的办法，促进农村公路的快速发展。